‘Streng in normstelling, mild in oordeel’
Collegevoorzitter Rinus Otte was 14 oktober een van de sprekers op het symposium ‘De strijd om toezicht- en handhavingsprioriteit’. De bijeenkomst over het toezien op publieke belangen via toezicht en handhaving was georganiseerd door de Algemene Rekenkamer en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
In zijn toespraak onderstreepte Otte de noodzakelijkheid van toezicht, en de bijdrage ervan aan een professionele werkomgeving. Otte waarschuwde voor het te veel voeden van het toenemende ‘maakbaarheidsdenken’ dat ten grondslag ligt aan het afbrokkelende vertrouwen van de burger in het Openbaar Ministerie en andere overheidsinstanties. “Het almaar uitbreidende overheidstoezicht en het effect ervan op de publieke opinie is in zo'n boze tijd geen instrument om vertrouwen te versterken. Het is een katalysator voor méér onvrede en wantrouwen in de overheid. Want het bevestigt het vermoeden dat de overheid opnieuw gefaald lijkt te hebben.”
De Collegevoorzitter pleitte daarom voor een toezicht dat ‘streng is in de normstelling, maar dat een ruimhartiger begrip toont voor de praktijk van alledag, en daarom mild is in het oordeel.’
Hij sloot af met de aanbeveling dat toezichthouders vooral sterk inzetten op het vergroten van intern reflectief toezicht binnen de organisaties. “Dat is het enige waarin ik diep geloof.”
Bijdrage Rinus Otte symposium De strijd om handhavings- en toezichtscapaciteit
Dames en heren,
In mijn loopbaan heb ik kennis mogen nemen van vele verstandige toezichtrapporten. Ik ben echter nog nooit een toezichtrapport tegengekomen waarin na het zorgvuldige feitenonderzoek wordt geconcludeerd dat sprake was van een misschien verdrietige aanleiding en ongelukkige samenloop van omstandigheden, en dat ook niet is uitgesloten dat zo’n ongelukkige samenloop zich nog eens voordoet, maar dat alles afwegende processen, systemen, waarborgen en mensen naar behoren hebben gewerkt. En dat hoewel de uitkomst triest is, er geen aanleiding is tot het formuleren van aanbevelingen. Ik ben dit nog nooit tegen gekomen. Kent u een dergelijk voorbeeld? En wat zegt dat over toezicht? In onze toch ook zorgvuldige strafrechtelijke onderzoeken, komt het met enige regelmaat voor dat wij zelf, of anders de rechter, moeten concluderen dat het wettig en overtuigend bewijs ontbreekt. Gelet op deze analogie: spreekt het toezicht ook wel eens vrij?
Binnen mijn eigen organisatie wordt toezicht op toezicht gestapeld, door de officier van justitie en dan de rechters in mogelijk 5 instanties. En vervolgens is er nog de procureur-generaal bij de Hoge Raad die veelal thematisch toezicht houdt, of het Openbaar Ministerie wel naar behoren de strafvorderlijke spelregels naleeft. Dat laatste is al een verruiming, voorheen hield de PG bij de HR toezicht of het OM rechtmatig handelt. Ik wil zeker niet ongenoemd laten het ketentoezicht van de Inspectie voor Justitie en veiligheid, de Nationale Ombudsman, de OVV, en verschillende losse onderzoekscommissies die justitiebreed onderzoek doen naar aanleiding van een ernstige zaak zoals de moord op Els Borst en de zus van Bart van U.
Nu het OM als voorbeeld. Vele vormen van toezicht bij het OM, net als in andere maatschappelijke sectoren. Toezicht is noodzakelijk. Het draagt zeker bij aan een meer professionele werkomgeving. Maar een zorg, mijn zorg, rond het almaar uitbreidende toezicht in het algemeen, uw toezicht, is dat deze vorm van toezicht in een bozige samenleving kan uitmonden in een versterking van het negatieve beeld van de overheidsorganisatie waarop toezicht is uitgeoefend. Toezicht is in zo'n boze tijd geen instrument om vertrouwen te versterken. Het is een katalysator voor méér onvrede en wantrouwen in de overheid. Want het bevestigt het vermoeden dat de overheid opnieuw gefaald lijkt te hebben. Voor de instantie die aan het toezicht wordt onderworpen, is het in zo'n situatie veiliger om geen kritiek uit te oefenen op de toezichthouder en diens rapporten, want dan word je nog meer geknipt en geschoren. Organisaties op wie toezicht is uitgeoefend, omarmen daarom vaak de toezichtrapporten en beloven beterschap. De publieke diensten waarop kritiek is uitgeoefend zijn vaak murw geworden en schieten in de stille weerstand. Als de medewerkers al niet weken bezig zijn met de verbeteringen, dan wel met het beantwoorden van vragen van de toezichthouders, departement en parlement, plannen van aanpak maken, tableauplanningen, tijdpaden etc.
Het OM kan worden vergeleken met een rederij. Het hoofdkantoor zendt de parketten (de OM-onderdelen) als schepen uit over de wereldzeeën. Zij krijgen hun orders mee die in de kluis van de kapitein opgeborgen worden voor de vaart aanvangt. Tijdens de reis ontstaat er scheurbuik, moet er uitgeweken worden naar een eilandengroep om vers fruit in te slaan, is er storm die averij oplevert en bij terugkeer blijkt een deel van de lading beschimmeld en de bemanning niet meer compleet. Aldus gaat het ook in het echte leven en werken. Naar welke visgrond de landelijke leiding van het OM onze boten ook uitzendt, er is te veel onrecht om op te vissen en te weinig middelen om daarin te slagen. Er moet altijd gekozen worden in schaarste en er is altijd tegenslag.
Tegen deze achtergrond heb ik rechtsstatelijke moeite met het maakbaarheids- en effectiviteitsdenken, zoals met constateren:
- dat er een geringe pakkans is bij ernstige feiten;
- dat er een gebrekkige uitwisseling is van informatie;
- dat er onduidelijke keuzen in de praktijk zijn; en
- onvoldoende inzicht is in de effectiviteit van het werk.
Dit soort analyses voeden te veel het maakbaarheidsdenken dat ten grondslag ligt aan de erosie van het publieke vertrouwen. Ik wil niet méér publiek geld om meer onrecht op te vissen, ik wil niet méér uitwisseling van informatie met als bedoeling dat we risico's op misdrijven nog meer kunnen elimineren, ik wil niet méér inzicht in de effectiviteit omdat dit doel-denken de geboorte inluidt van een strafrecht dat verantwoordelijk is voor preventie van misdrijven wat naar zijn aard niet kán slagen, tenzij we richting een politiestaat wensen te bewegen.
Ik zou eerder het dagelijkse geploeter in het publieke domein als uitgangspunt nemen. De publieke werkers als een moderne Sisyphus bij wie het rotsblok voortdurend omlaag zal rollen. Dit geploeter kunnen we beter als een rechtsstatelijk perpetuum mobile aanmerken met grenzen van rechtmatigheid en proportionaliteit. Wie niet primair denkt in termen van effectiviteit neemt afstand van het denken in risicotaxaties. We zouden iets minder kunnen denken in fouten die – met de kennis van achteraf – een ernstig misdrijf hadden kunnen voorkomen, niet met afvinklijsten willen werken, maar een daadwerkelijke bijdrage leveren aan een lerende organisatie die hun werk graag laten evalueren om door te kunnen evolueren met behulp van best practices en tips van de toezichthouders.
Nog een enkele opmerking. Ik ben onverminderd positief over de normstelling door de wetgever of door de toezichthouder. Bij de eerste is er sprake van een (memorie of nota van) toelichting. Het is dienstig aan een kwaliteitsgroei in het toezicht indien de toezichthouder niet apodictisch en ondergronds maar in een Ten geleide duidelijk maakt welke opvattingen ten grondslag liggen aan de toetsing. Dat helpt de lezer van de rapporten omdat er nu eenmaal vele waarheden zijn over hoe wet en regel kunnen worden uitgelegd.
Tot slot. Het helpt onze samenleving verder indien de normstelling, indien redengevend en overtuigend in toezicht en rapport wordt meegegeven, scherp en spits is. Maar bij het oordeel over de onderzochte praktijk zou het onze samenleving en de overheid verder helpen indien de toezichthouder streeft naar minder stelligheid in het oordeel en naar meer ruimhartig begrip voor de praktijk van alledag. Streng in de normstelling en mild in het oordeel over de ploeterende praktijk.
Mijn beste aanbeveling is dat u, zoals ik ook lees in de stukken voor dit symposium, sterk inzet op het vergroten van intern reflectief toezicht binnen de organisaties. Dat is het enige waarin ik diep geloof. Dán wordt u als toezichthouder meer een begeleider van publieke organisaties. Dát zou kansrijk kunnen zijn.
Rinus Otte